Избирательный закон противоречит Конституции. Понарошку или взаправду?

10 января подписан Президентом РФ и 16 января вступил в силу Федеральный закон «О выборах Президента Российской Федерации». Еще раньше, в конце декабря был подписан и вступил в силу Федеральный закон «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации». Также 10 января подписан Федеральный закон «О государственной автоматизированной системе Российской Федерации «Выборы». Тем самым можно считать завершенным очередной виток изменений федерального избирательного законодательства.

Детальный анализ этих изменений еще впереди. А пока хотелось бы обратить внимание на некоторые аспекты, связанные с принятием законов о выборах депутатов Государственной Думы и Президента РФ.

Прежде всего, хотелось бы отметить то, что впервые закон о выборах депутатов Государственной Думы принят задолго до начала избирательной кампании. Напомню, что первый закон (1995 г.) был подписан за 23 дня, а второй закон (1999 г.) - за 46 дней до дня назначения выборов. Что уж вспоминать о первых выборах в Государственную Думу, когда Положение о выборах было опубликовано через 3 дня после назначения выборов, а потом еще дважды корректировалось в ходе избирательной кампании?!

С законом о выборах Президента тоже достигнут некоторый успех. Мы помним, что предыдущий закон был подписан в тот же день, когда Ельцин добровольно сложил президентские полномочия, и опубликован в тот день, когда Совет Федерации назначил досрочные президентские выборы. Правда, закон 1995 г. вступил в силу за год и месяц до президентских выборов 1996 г. В этот раз «рекорд» увеличен примерно на месяц.

Этими достижениями можно было бы гордиться, если бы не одно обстоятельство. Было очевидно, что законы стараются принять к намеченной дате (т.е. к Новому году). Это уже напоминает штурмовщину советских времен.

Вот, к примеру, несколько высказываний при обсуждении законов в Совете Федерации (взяты из стенограммы):

С.М. Миронов (11 декабря, обсуждение закона о выборах депутатов Государственной Думы): «Тем не менее Государственная Дума понимает, что хорошо бы в календарный год избирательный войти с новым законом, сошлась на некоем консенсусе... Хотелось бы, чтобы все заинтересованные участники избирательной кампании имели определенные правила на момент начала календарного года».

Ю.А. Шарандин (предс. Комитета по конституционному законодательству, 27 декабря, обсуждение закона о выборах Президента): «Будет, на мой взгляд, гораздо лучше, если закон будет подписан еще в этом году».

Особенно велика была спешка с принятием закона о выборах Президента: до Нового года оставалось совсем немного времени. Рабочая группа заседала 10 и 11 декабря. 15 декабря (во внеурочное время) - заседание Комитета по государственному строительству. 20 декабря проект выносится на второе чтение, при этом рассмотрение неожиданно переносится на более раннее время, и депутаты не успевают подготовится. В результате ни одна отклоненная комитетом поправка не была вынесена на отдельное голосование (случай для избирательного закона, по-видимому, беспрецедентный)! 24 декабря уже третье чтение, а 27 декабря закон уже рассматривает Совет Федерации. Любопытно, что закон о выборах депутатов Государственной Думы Совет Федерации не стал рассматривать немедленно, а отложил на две недели - как объяснил тогда Шарандин, у них не было времени детально с проектом ознакомиться. А сколько же времени было у Совета Федерации в этот раз? У меня, например, создалось впечатление, что члены Совета Федерации дальше 3-го пункта 5-ой статьи не закон не читали!

В общем, как и в советское время, штурмовщина не способствовала повышению качества. Собственно говоря, на заседаниях Совета Федерации обсуждался в основном вопрос: что лучше - принять закон с недоделками, но в намеченные сроки (а потом устранять недоделки путем внесения новых законопроектов), или устранить недоделки сразу, задержав принятие закона на пару месяцев. Решение, как известно, было в пользу принятия с недоделками.

На этой ноте можно было бы закончить, еще раз выразив сожаление, что Совет Федерации не прислушался к голосу отдельных его членов (В.Е. Вишняков, Л.Б. Нарусова, В.К. Плотников и др.), выступавших за отклонение законов о выборах депутатов Государственной Думы и Президента и создание согласительной комиссии. Но, увы, мои представления о недостатках указанных законов - совсем иные, чем у этих сенаторов.

Главной претензией критиков из числа членов Совета Федерации к указанным законам явились нормы, обязывающие Центризбирком назначать выборы в том случае, если орган, обязанный по Конституции назначить выборы, не сделает этого. В данных нормах критики увидели нарушение Конституции. Но так ли это?

Статья 84 Конституции РФ гласит:

«Президент Российской Федерации: а) назначает выборы Государственной Думы в соответствии с Конституцией Российской Федерации и федеральным законом».

Является ли данное действие исключительным полномочием Президента? Нигде этого четко не сказано. Но косвенным указанием на то, что не является, может служить пункт «г» той же статьи, где сказано, что Президент «вносит законопроекты в Государственную Думу». Очевидно, что действие, указанное в пункте «г», исключительным полномочием Президента не является. Можно считать, что такой же характер имеет и пункт «а». Поэтому я согласен с С.М. Мироновым и А.А. Вешняковым, утверждавшими на заседании Совета Федерации 11 декабря, что закон о выборах депутатов Государственной Думы не противоречит Конституции.

Сложнее с законом о выборах Президента. Пункт 1 статьи 102 Конституции РФ гласит:

«К ведению Совета Федерации относятся: ... д) назначение выборов Президента Российской Федерации».

В таком контексте можно полагать, что речь действительно идет об исключительном полномочии Совета Федерации. И тут даже Ю.А. Шарандин, ратовавший за скорейшее принятие закона, признал, что есть формальное противоречие. Правда, он предложил сначала принять закон, формально противоречащий Конституции, а затем преодолеть противоречие внесением в уже принятый закон поправки, которая бы не меняла ничего по существу, а просто убрала бы раздражающее сенаторов слово «назначает».

А.А. Вешняков на это резонно возразил, говоря, что назначение выборов - это точка отсчета избирательной кампании, и если не будет формального назначения, то рушится связка всех позиций по избирательной кампании.

Впрочем, я не думаю, что ситуация фатальная. По-видимому, можно придумать конструкцию, позволяющую избежать использования в данном контексте слова «назначает» и сохранить связку по срокам позиций избирательной кампании. Но это потребует кропотливой работы, внесения изменений в большое число статей.

Но меня удивляет позиция сенаторов (в т.ч. и Ю.А. Шарандина). Во-первых, критикуемые ими нормы прямо вытекают из Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации», который был одобрен Советом Федерации в мае прошедшего года». Насколько я знаю, тогда к аналогичным нормам претензий не было.

Более того. Данные нормы были изначально заложены в проектах законов о выборах депутатов Государственной Думы и Президента. И сенаторы имели полное право вносить поправки, исключающие эти «антиконституционные» нормы. Но они этим правом почему-то не воспользовались. Тот же Ю.А. Шарандин вносил ряд поправок, в том числе и к статье 5 проекта закона о выборах депутатов Государственной Думы. Но в этих поправках не оспаривалось право Центризбиркома назначать выборы в случае невыполнения Президентом своих конституционных обязанностей. А к статье 5 закона о выборах Президента ни один из членов Совета Федерации поправки не вносил.

Но вернемся к вопросу о конституционности обсуждаемых норм. Вопрос, действительно, непростой, и точку в нем может поставить только Конституционный Суд. Но надо иметь в виду, что данные нормы призваны гарантировать проведение выборов в конституционные сроки. И они, таким образом, основаны на положениях статьи 3 Конституции РФ, согласно которым единственным источником власти в стране является ее народ, а высшим выражением власти народа являются свободные выборы. В этом контексте отказ от проведения выборов в предусмотренные Конституцией сроки по существу означает присвоение власти. Остается еще добавить, что в соответствии с пунктом 2 статьи 16 Конституции РФ положения статьи 3 имеет большую силу, чем положения статей 84 и 102.

Некоторые сенаторы предлагали вообще отменить норму о праве (точнее, обязанности) Центризбиркома назначать выборы, аргументируя это тем, что ни Президент, ни Совет Федерации ни при каких обстоятельствах не нарушат Конституцию. Неужели они не понимают, что само отсутствие в законе гарантий против нарушения является серьезным провоцирующим фактором?!

Еще одна претензия сенаторов к обсуждаемым законам состоит в том, что они противоречат Бюджетному кодексу. Речь шла о том, что Центризбирком, как бюджетополучатель, не может заключать договоры кредитования, то есть не может получать кредиты да еще и под гарантии государства.

И здесь я вновь должен согласиться с С.М. Мироновым и А.А. Вешняковым: в данной ситуации менять надо не избирательные законы, а Бюджетный кодекс. Поскольку право Центризбиркома на получение кредитов опять же обусловлено необходимостью проведения выборов в установленные сроки, то есть прямо направлено на выполнение конституционных норм.

И опять удивляет то, что эта претензия возникла только сейчас, в то время как норма о кредитовании организующих выборы избирательных комиссий была заложена в Федеральном законе «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации», причем не только в нынешнем, но и в предыдущем.

А теперь я перехожу к собственным претензиям, которые почему-то не нашли своего отражения в выступлениях сенаторов.

И в первую очередь я хотел бы обратить внимание на явное и практически никак не мотивированное несоответствие Конституции одной из норм закона о выборах Президента.

Речь опять-таки идет о назначении выборов. Читаем пункт 2 статьи 92: в случае досрочного прекращения Президентом своих полномочий «выборы Президента должны состояться не позднее трех месяцев с момента досрочного прекращения исполнения полномочий» (выделено мной - АЛ).

А вот пункт 5 статьи 5 Федерального закона «О выборах Президента Российской Федерации»:

«Если Совет Федерации Федерального Собрания Российской Федерации не назначит досрочные выборы Президента Российской Федерации в соответствии с пунктом 4 настоящей статьи, выборы Президента Российской Федерации назначаются и проводятся Центральной избирательной комиссией Российской Федерации в первое или во второе воскресенье по истечении трех месяцев со дня досрочного прекращения исполнения своих полномочий Президентом Российской Федерации» (выделено мной - АЛ).

И вот на это противоречие никто из сенаторов не обратил внимание! А ведь я писал об этом и в своей статье, опубликованной в октябре в журнале «Выборы. Законодательство и технологии», и в заключении, которое размещено на сайте ИРИСа и которое я лично посылал заместителю Ю.А. Шарандина по сенатскому комитету В.А. Игнатову.

Не обсуждалась в Совете Федерации и другая очень спорная норма закона о выборах Президента. Речь идет о предоставлении партиям и блокам, выдвинувшим кандидатов, дополнительного бесплатного времени и дополнительной бесплатной печатной площади. Эта норма прямо создает неравенство партийных и независимых кандидатов в ходе предвыборной агитации, что, на мой взгляд, недопустимо (я писал об этом и в «Независимой газете», и в газете «Время МН», и в журнале «Выборы. Законодательство и технологии»). Неравные права кандидатов - это ведь тоже вопрос о соответствии закона Конституции.

В общем, возникает необходимость обращения в Конституционный Суд. Найдется ли среди субъектов, имеющих право на такое обращение, хотя бы один, кто его реализует?

Другая проблема - несоответствие вновь принятых избирательных законов Федеральному закону «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации». Опять-таки, об этом я писал в газете «Время МН»: для закона о выборах депутатов Государственной Думы я насчитал около двух десятков несоответствий, часть из которых абсолютно очевидна. И об этом тоже никто из сенаторов не сказал ни слова. Зато А.А. Вешняков был категоричен: закон «полностью соответствует федеральному закону об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации». Странные все-таки у председателя Центризбиркома представления о том, что такое полное соответствие!

Много противоречий с «гарантийным» законом и у закона о выборах Президента. И о них в основном не говорилось. Лишь об одном несоответствии упомянул член Совета Федерации Д.И. Бедняков. И вот что в ответ сказал господин Ю.А. Шарандин:

«Нельзя сравнивать нормы закона об основных гарантиях и нормы о выборах Президента, потому что нет базового закона в смысле приоритета нормы. Мы это уже установили, и это установлено Конституционным Судом».

Может быть, уважаемый председатель Комитета по конституционному законодательству тогда объяснит, почему он одобрил закон, в котором черным по белому написано:

«Федеральные законы ..., принимаемые в Российской Федерации, не должны противоречить настоящему Федеральному закону. Если федеральный закон ... противоречат настоящему Федеральному закону, применяются нормы настоящего Федерального закона».

Итак, что в итоге? Законы приняты. Все вместе и каждый в отдельности содержат массу противоречий. Но это не впервой, и к этому, кажется, все уже привыкли. Научимся ли мы когда-нибудь писать хорошие законы?